El control constitucional de las leyes interpretativas durante la vigencia de la Constitución peruana de 1993 y su relación con el fraude a la Constitución

El presente trabajo de investigación analizará las denominadas leyes interpretativas desde el inicio de la vigencia de la Constitución peruana de 1993 hasta la fecha. El análisis corresponderá a tomar en cuenta el canon constitucional, en el sentido de si efectivamente guardan coherencia con el texto y valores constitucionales o solo configuran una herramienta indebida de fraude a la Constitución.

Para tal efecto, se revisarán las leyes aprobadas y sus respectivos antecedentes, tanto normativos (expedientes legislativos y deliberaciones en las comisiones especializadas y el Pleno) como el contexto social y político en el que se aprobaron. Asimismo, se analizará el trámite integral de control que se ejerció sobre ellas, lo que implica la respectiva revisión de las sentencias del Tribunal Constitucional.

También, se revisará y estudiará los proyectos de ley que obran en el Congreso de la República sobre la materia, con la finalidad de evidenciar si la utilización de este tipo de leyes tiene una proyección a futuro que haga necesario la implementación de acciones correctivas. Además, el estudio comprenderá la observación de la experiencia jurídica latinoamericana respecto de las leyes interpretativas en el respectivo marco constitucional.

Finalmente, luego del análisis descrito, la investigación brindará una propuesta de solución normativa con la finalidad de evitar las situaciones patológicas que las leyes interpretativas podrían seguir originando en el ámbito nacional; esto, considerando la actual falta de limitación de la competencia legislativa parlamentaria en este campo.

Desde la Ley 26492 en 1995 (que interpretó la Ley 26479, de amnistía) y la Ley 26657 en 1996 (de interpretación auténtica, que permitió la tercera postulación continua del expresidente Alberto Fujimori), se gestó en el Perú una línea de trabajo parlamentaria que validó una nueva categoría de leyes, catalogada como “ley interpretativa”.

En efecto, la Ley 26657 produjo un impacto significativo en el ámbito del control constitucional de las leyes, que incluyó la destitución de magistrados del Tribunal Constitucional (Exp. 002-96-I/TC) y un pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Sentencia del Tribunal Constitucional Vs. Perú, del 31 de enero de 2001). Por esta causa, este tipo de leyes no fue utilizada en los años siguientes.

Sin embargo, en los últimos períodos parlamentarios (sobre todo, desde 2016) se ha retomado la elaboración y presentación de propuestas de leyes interpretativas. El móvil de estas iniciativas ha seguido en el Perú el mismo objetivo que se previó en su configuración inicial: ser una medida de aprovechamiento político y no necesariamente una norma que responda a la naturaleza técnica y predictible de una ley. Debe anotarse que las leyes establecen mandatos o disposiciones claras y si hay algún aspecto que precisar se aprueba el posterior reglamento o una modificación concreta; pero, plantear una ley que “interpreta” otra ley del mismo rango puede ser una contradicción que ataca el principio de seguridad jurídica y la coherencia normativa. La interpretación es una tarea de los jueces o de los órganos competentes en la aplicación de casos concretos (que pueden extenderse en precedentes o doctrina jurisprudencial) y no una característica de una ley con efecto general.

Así, se puede advertir, entre otras, leyes de trascendencia que tienen incidencia directa en asuntos de orden estructural de la Constitución, como es el caso de la Ley 31355 (sobre la cuestión de confianza) y la Ley 31399 (sobre proceso de aprobación de leyes de reforma constitucional). En ambos casos, se puede observar que se habría configurado una modificación de hecho de la Constitución mediante normas de inferior jerarquía; lo que se puede calificar como un fraude a la Constitución.

La problemática descrita se evidencia, además, en los antecedentes sobre la materia, donde previamente el Congreso de la República no pudo aprobar reformas constitucionales con la más alta votación (87 votos a favor) y, ante dicha imposibilidad, luego planteó leyes de interpretación, desnaturalizando el sentido de las leyes de desarrollo constitucional. A esto, se suma un contexto contrario al propio régimen democrático, pues el llamado a hacer el control de constitucionalidad de este tipo de leyes es el Tribunal Constitucional, el mismo que no parece actuar como un imparcial órgano de control, habiendo desestimado las respectivas demandas. Así, La Ley 31355 mantiene su constitucionalidad en virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 00032-2021-PI/TC y La Ley 31399 mantiene su constitucionalidad en virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 0001-2022-PI/TC. En este punto, cobra sentido los cuestionamientos al sistema de elección de magistrados del Tribunal Constitucional, donde el Congreso tiene la exclusiva competencia en la decisión, contrariamente a lo que ocurre en prácticamente todo el mundo.

El problema cierra el círculo en el hecho de que la conducta del Congreso sobre la utilización indebida de este tipo de herramientas normativas no parece tener freno. Basta ver la amplia cantidad de proyectos de ley en trámite, como son los casos del proyecto de ley 4891, que interpreta el artículo 156 de la Constitución (sobre cese de los miembros de la Junta Nacional de Justicia); el proyecto de ley 3384, que interpreta el artículo 115 de la Constitución (sobre convocatoria a elecciones ante sucesión presidencial); el proyecto de ley 1249, que interpreta el artículo 117 de la Constitución (sobre la acusación al presidente de la República en el ejercicio del mandato); entre otros. Todas son normas que, en la práctica, son reformas constitucionales que se disfrazan de leyes interpretativas. Esto es más que irregular, pues se trata de infracciones al principio de rigidez constitucional.